Høyesteretts dom i klimasøksmålet

Høyesterett avsa 22. desember dom i det mye omtalte klimasøksmålet om gyldigheten av staten v/Olje- og energidepartementets vedtak om tildeling av utvinningstillatelser i 23. konsesjonsrunde. Som tingretten og lagmannsretten, finner heller ikke Høyesterett at det er grunnlag for å kjenne vedtaket ugyldig. Dommen er avsagt under dissens 4-11.

Sakens bakgrunn og behandling i de tidligere instanser

Ved pressemelding 18. mai 2016 annonserte staten v/ Olje- og energidepartementet tildeling av leteareal i 23. konsesjonsrunde. Av pressemeldingen fremgikk det at det ville bli sendt ut tilbud om førti blokker, fordelt på ti utvinningstillatelser, hvorav tre av blokkene lå i det nyåpnede området i Barentshavet sørøst. Utvinningstillatelsene ble senere formelt tildelt ved kongelig resolusjon 10. juni 2016.

I pressemeldingen het det blant annet at:

Tilgang til nytt, attraktivt leteareal er en forutsetning for langsiktig aktivitet og verdiskaping fra petroleumsnæringen. Dette er en bærebjelke i regjeringens petroleumspolitikk og er spesielt viktig i dagens krevende situasjon for næringen.

Vedtaket var omstridt, blant annet fordi dette var første gang på 20 år at det ble åpnet for utforsking i nye leteområder og fordi det aldri før hadde vært åpnet for oljeleting så langt nord på norsk sokkel.

På denne bakgrunn tok Foreningen Greenpeace Norden, Natur og Ungdom, Besteforeldrenes klimaaksjon og Naturvernforbundet ut stevning for Oslo tingrett 18. oktober 2016 i sak om vedtakets gyldighet.

Grunnlagene saksøkerne påberopte seg for sitt krav var for det første at vedtaket var i strid med miljøbestemmelsen i Grunnlovens § 112 - vedtaket har en så negativ effekt på miljøet at bestemmelsen forbyr vedtaket - og for det andre at åpningsbeslutningen og den senere tildelingen av utvinningstillatelsene bygget på mangelfull saksutredning- og behandling. Senere har saksøkerne også gjort gjeldende at vedtaket er i strid med retten til liv, nedfelt i EMK art. 2, og retten til privatliv og familieliv, nedfelt i EMK art. 8.

Oslo tingrett avsa frifinnende dom for staten i januar 2018, og Borgarting lagmannsrett landet på samme resultat, da de avsa sin dom to år senere. Saksøkerne anket saken videre til Høyesterett, som tillot anken fremmet. Høyesterett besluttet i tillegg at saken skulle behandles av Høyesterett i plenum, noe som er forbeholdt saker som anses for å være særlig viktige.

Ankeforhandlingen for Høyesterett gikk over 7 dager i perioden 4.-12. november.

Dommen gir en rekke prinsippavklaringer

Dommen gir en rekke prinsippavklaringer i spørsmål som til nå har stått ubesvart og til dels vært mye debattert.

Innledningsvis besvarer Høyesterett enkelte konkrete tolkningsspørsmål om forståelsen av Grunnlovens § 112 i klimasaker, som var omtvistet mellom partene i saken. For det første sier Høyesterett seg enig med miljøorganisasjonene i at klima faller innenfor bestemmelsens virkeområde. Den gjelder altså ikke kun miljøutfordringer i noe snevrere forstand, slik staten anførte.

For vedtak som kan innebære utslipp av klimagasser, er det videre et spørsmål om virkningen av vedtaket skal vurderes isolert, eller sammen med andre utslipp. Til dette uttaler førstvoterende at man i gyldighetssøksmål må ta utgangspunkt i det konkrete vedtaket, men også se dette som en del av helheten. Høyesterett understreker imidlertid at det likevel ikke kan være slik at man ved angrep på et enkeltstående vedtak kan ta et generaloppgjør med hele miljø-, klima- eller petroleumspolitikken.

Videre klargjøres det at Grunnloven § 112 ikke generelt verner mot handlinger og virkninger utenfor Norge, men at man må kunne regne med utslipp fra forbrenning av norskprodusert olje og gass i utlandet, når det fører til skader også i Norge. Staten fikk dermed ikke medhold i sitt prinsipale syn om at det kun var relevant å se hen til utslipp etter forbrenning på norsk territorium.

Det sentrale rettslige spørsmålet i saken gjelder den grunnleggende forståelsen av Grunnloven § 112. Til forskjell fra tingretten og lagmannsretten, konkluderer Høyesterett i en viktig prinsippavklaring med at det i utgangspunktet og i hovedsak dreier seg om en pliktbestemmelse for staten. Det innebærer at bestemmelsen etter hovedregelen ikke kan anses å gi individuelle rettigheter som den enkelte kan påberope seg for å få kjent stortingsvedtak ugyldige. Dette stiller seg imidlertid annerledes dersom det dreier seg om miljøproblem lovgiver ikke har tatt stilling til. Videre åpner Høyesterett for at bestemmelsen skal fungere som en sikkerhetsventil i tilfeller der Stortinget anses å grovt ha tilsidesatt sine forpliktelser etter Grunnlovens § 112. Høyesterett vurderer det imidlertid som klart at det ikke er tilfellet i denne saken, og det foreligger dermed ikke brudd på bestemmelsen.

Høyesterett gir videre sitt syn på hva som skal til for at et vedtak skal kunne utgjøre brudd på EMK artikkel 2 om retten til liv og artikkel 8 om retten til privatliv og familieliv, under henvisning til foreliggende EMD-praksis om hvordan bestemmelsene er å forstå. Høyesterett konstaterer at klimaendringer i Norge som følge av klimagassutslipp kan utgjøre en risiko for brudd på retten til liv. I den konkrete vurderingen av om det her kan konstateres brudd, viser imidlertid Høyesterett til at det er usikkert om det vedtaket saken gjelder i det hele tatt vil føre til utvinning og forbrenning av petroleum, og at eventuelle utslipp i så fall ligger langt frem i tid. Det er derfor ikke grunnlag for å konstatere brudd på EMK artikkel 2. Høyesterett uttaler videre at det for dem står klart at de mulige fremtidige utslippene som følge av konsesjonstildelingene i 23. runde ikke faller inn under EMK artikkel 8.

Til slutt gir Høyesterett sitt syn på hvilke krav som stilles til saksbehandlingen ved åpningsbeslutninger. Høyesterett avklarer særlig hvilke krav som stilles til konsekvensutredningen som skal foretas ved en åpningsbeslutning, herunder i hvilken grad det er krav til at man allerede på dette stadiet også regner med antatte utslipp fra norsk eksportert olje og gass etter forbrenning i utlandet. Etter flertallets syn, utgjør det ikke en saksbehandlingsfeil at forbrenningsutslippene ikke ble vurdert i konsekvensutredningen ved beslutningen om å åpne Barentshavet sørøst i 2013. Flertallet konkluderer med at det var tilstrekkelig at globale klimakonsekvenser av forbrenningsutslipp ble vurdert på generelt nivå. At vurderingen ikke omhandlet klimagassutslipp fra konkrete estimerte produksjonsvolum utgjorde ingen relevant saksbehandlingsfeil. Flertallet finner at de konkrete klimakonsekvensene best kan konsekvensutredes i forbindelse med en eventuell senere plan for utbygging og drift av en petroleumsforekomst ("PUD").

Dissensen i dommen knytter seg til dette siste spørsmålet. Mindretallet på fire dommere mener at det var en saksbehandlingsfeil at forbrenningsutslippene ikke ble konsekvensutredet i forbindelse med åpningsbeslutningen, og at dette må medføre at vedtaket er ugyldig.

Nærmere om dommen og Høyesteretts vurderinger

VEDTAKET KAN IKKE KJENNES UGYLDIG PÅ GRUNNLAG AV § 112

Sakens hovedspørsmål er om Grunnloven § 112 kan gir borgerne individuelle rettigheter de kan påberope for domstolene som skranke for myndighetsutøvelse, og hvor langt domstolene kan overprøve vedtak fattet av Stortinget på dette området. Konkret i saken var spørsmålet om bestemmelsen kan påberopes som grunnlag for krav om å få kjent vedtak fattet ved kongelig resolusjon, og som også Stortinget hadde samtykket til, ugyldig.

Etter en gjennomgang av bestemmelsens ordlyd, tilblivelsesprosess og forarbeider, konkluderer Høyesterett med at § 112 først og fremst er en pliktbestemmelse, og at det dermed i utgangspunktet er opp til lovgiver å avgjøre hvilke konkrete tiltak som skal iverksettes eller stanses for å sikre etterlevelse. Bestemmelsen kan imidlertid påberopes direkte for domstolen dersom det dreier seg om miljøutfordringer lovgiver ikke har tatt stilling til eller regulert. Videre utgjør også bestemmelsen en sikkerhetsventil i tilfeller der Stortinget ved lovvedtak, andre stortingsvedtak eller andre vedtak som Stortinget har samtykket til, må anses å ha grovt tilsidesatt sine forpliktelser etter § 112 bestemmelsen. Terskelen er imidlertid svært høy.

I vurderingen viser Høyesterett blant annet til at det er satt i verk en rekke generelle og spesifikke tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser. Videre mener Høyesterett at en må akseptere at norske myndigheter bygger norsk klimapolitikk på den ansvarsfordelingen mellom stater som følger av internasjonale avtaler, og dermed ikke regner med utslipp ved forbrenning i utlandet etter norsk eksport av petroleum. Her viser Høyesterett til at det gjelder et klart prinsipp mellom stater og i internasjonale avtaler at hver stat er ansvarlig for den forbrenning som skjer på eget territorium. Videre er det gjort en rekke tiltak mot lokale miljøskader.

Høyesterett påpeker videre at saken, som gjelder gyldigheten av et konkret vedtak, ikke tillater en så bred vurdering som det saksøkerne har lagt opp til. Slik Høyesterett ser det, vil en dom i miljøorganisasjonenes favør også ramme senere konsesjonsrunder og dermed langt på vei i realiteten innebære en styrt utfasing av norsk petroleumsvirksomhet. Dette ligger utenfor rammene av denne saken å ta stilling til.

På bakgrunn av det ovenstående, konkluderer Høyesterett med at det er klart at Stortinget ikke grovt har tilsidesatt sine plikter etter § 112 i saken her, og at det dermed heller ikke er grunnlag for å konstatere brudd med bestemmelsen.

VEDTAKET ER IKKE I STRID MED EMK ARTIKKEL 2 (RETTEN TIL LIV) ELLER ARTIKKEL 8 (RETTEN TIL FAMILIELIV)

Høyesterett vurderer deretter saksøkernes anførsel om at vedtaket er i strid med Grunnloven § 93 og EMK artikkel 2 om retten til liv og/eller Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 om retten til privatliv.

Høyesterett tar utgangspunkt i at det etter EMD-praksis er krav til at det foreligger en "real og immediate" risiko for tap av menneskeliv for å konstatere brudd på EMK artikkel 2. Høyesterett anser det ikke for å være tvilsomt at klimaendringene i Norge kan føre til tap av menneskeliv, eksempelvis ved flom eller jordras. Høyesterett mener likevel at det ikke er tilstrekkelig sammenheng mellom det konkrete vedtaket saken gjelder og mulige tap av menneskeliv til at kravet til "real and immediate" risiko er oppfylt. For det første er det usikkert om vedtaket vil føre til funn og utvinning av olje, og dermed om det vil gi utslipp. For det andre vil den mulige virkningen ligge langt frem i tid. Det foreligger derfor ikke brudd på EMK art. 2.

For vurderingen av om vedtaket er i strid med EMK art. 8, tar Høyesterett utgangspunkt i EMD-praksis som stadfester at bestemmelsen oppstiller en plikt for stater til å verne om miljøet dersom det foreligger en "direct and immediate" trussel mot om retten til privatliv og familieliv. Høyesterett fremhever at EMD ikke tidligere har behandlet saker om klima, men mener at det på grunnlag av eksisterende praksis ikke er grunnlag for at vurderingen skal være en annen i slike saker. Med det innholdet EMD til nå har lagt i ordene "direct and immediate" mener derfor Høyesterett det må være klart at virkningene av de mulige framtidige utslippene som følge av konsesjonstildelingene i 23. konsesjonsrunde ikke omfattes av EMK artikkel 8.

Under forhandlingene for Høyesterett hadde saksøkerne vist til Urgenda-saken fra Nederland, hvor nederlandsk høyesterett konkluderte med at en for lite ambisiøs plan for reduksjon av klimagassutslipp var i strid med EMK artikkel 2 og artikkel 8. Høyesterett påpeker kort at dommen har begrenset overføringsverdi, da den gjaldt lovligheten av de generelle utslippsmålene regjeringen hadde fastsatt, mens denne saken kun gjelder gyldigheten av et konkret forvaltningsvedtak.

Høyesterett konkluderer etter dette med at det heller ikke foreligger brudd på grunnlovsbestemmelsene i §§ 93 og 102, da disse i alle fall ikke rekker lenger enn EMK artikkel 2 og 8.

DISSENS I SPØRSMÅLET OM DEN DELEN AV DEN KONGELIGE RESOLUSJONEN SOM GJELDER BARENTSHAVET SØRØST ER UGYLDIG PÅ GRUNN AV SAKSBEHANDLINGSFEIL

Saksbehandlingsfeilene miljøorganisasjonene gjorde gjeldende, knytter seg primært til avgjørelsen om å åpne Barentshavet sørøst for tildeling av utvinningstillatelser. For det første mente saksøkerne at opplysningene som ble lagt frem for Stortinget om det økonomiske potensialet ved å åpne området var uriktige. For det andre ble det anført at det heftet mangler ved vurderingen av hvilke konsekvenser vedtaket ville kunne ha for klima. Avslutningsvis ble det også gjort gjeldende at oljeprisen falt så dramatisk fra åpningsavgjørelsen og frem til tildelingen i 23. konsesjonsrunde, at man skulle ha gjort en ny vurdering av økonomien da.

Et flertall på 11 dommere konkluderer med at det ikke hefter saksbehandlingsfeil ved åpningsbeslutningen som kan føre til ugyldighet. Høyesterett ser riktignok ut til å være enig med miljøorganisasjonene om at noen av de økonomiske opplysningene som lå til grunn for Stortingets avgjørelse var unøyaktige. Likevel kan ikke Høyesterett se at dette har virket inn på det endelige vedtaket, noe som er et vilkår for at en eventuell saksbehandlingsfeil skal kunne medføre ugyldighet.

Videre mener flertallet at det ikke utgjør en saksbehandlingsfeil at det ikke ble foretatt noen konsekvensutredning av mulige fremtidige utslipp i utlandet fra eksportert norsk olje og gass ved åpningsbeslutningen. På dette tidspunktet lå eventuelle funn og utslipp svært langt frem i tid. Det var i det hele tatt usikkert om man ville finne petroleum i det aktuelle området, og om disse eventuelt ville være drivverdige. Høyesterett anser det derfor mer nærliggende at en slik vurdering foretas i forbindelse med den enkelte PUD, som utarbeides av en rettighetshaver som ønsker å bygge ut en konkret petroleumsforekomst. Dersom situasjonen på utvinningstidspunktet har blitt slik at det vil stride imot Grunnloven § 112 å tillate utbyggingen, så har departementet både en rett og en plikt til å ikke godkjenne PUDen. Videre kan departementet også sette vilkår ved en eventuell godkjenning. Dette må ha betydning for hvilke krav man stiller til konsekvensutredningen ved åpning av et område.

Høyesterett viser videre til at det er vanskelig å se hva en utredning ved beslutningen omå åpne Barentshavet sørøst i 2013 skulle ha inneholdt, ut over kjente virkninger av forbrenning av petroleum. Slike virkninger har blitt fortløpende politisk vurdert, både i tiden før og etter at det aktuelle vedtaket ble fattet.

Blant annet på dette grunnlag, konkluderer Høyesteretts flertall med at det ikke ble gjort noen saksbehandlingsfeil knyttet til klimavirkningene under konsekvensutredningen ved åpningen av Barentshavet sørøst i 2013. Førstvoterende tilføyer også at eventuelle feil ved konsekvensutredningen uansett ikke kan føre til at vedtaket kan bli satt til side som ugyldig, da eventuelle mangler ikke anses å ha virket inn på avgjørelsen.

Avslutningsvis konkluderer førstvoterende med det ikke var noen saksbehandlingsfeil at det ikke ble gjort noen ny vurdering av økonomien som følge av fall i oljeprisen i perioden mellom åpningsbeslutningen og tildeling av utvinningstillatelsene. Spesiallovgivningen oppstiller ikke krav til nye vurderinger på tildelingstidspunktet, og det foreligger heller ikke ekstraordinære omstendigheter som kan tilsi at et slikt krav følger av Grunnloven § 112 eller av andre regler.

Dissensen i dommen knytter seg til spørsmålet om det utgjorde en saksbehandlingsfeil at forbrenningsutslippene ikke ble konsekvensutredet i forbindelse med åpningsbeslutningen, og om dette må medføre at vedtaket er ugyldig. Annenvoterende mener at begge disse spørsmålene må besvares bekreftende. Saksbehandlingsreglene må etter annenvoterende syn tolkes strengt på det aktuelle området. Dette begrunnes for det første i at den aktuelle utredningsplikten er ment å oppfylle kravene etter Grunnloven § 112 andre ledd, som skal sikre befolkningen kunnskap om planlagte naturinngrep for at de skal kunne ivareta sine rettigheter etter bestemmelsen. For det andre knytter feilen seg til gjennomføring av Norges EØS-rettslige forpliktelser etter plandirektivet, som krever lojal etterlevelse. Hensynet til rettighetshaverne endrer ikke mindretallets konklusjon, ettersom mindretallet synes å vurdere det slik at et ugyldig åpningsvedtak ikke får noen umiddelbar virkning for rettighetshaverne som har fått tildelt utvinningstillatelser i forlengelse av åpningsbeslutningen. Gitt resultatet av voteringen, kommer ikke den slutningen på spissen.