Forslag til endringer av kapitalstrukturen i norske sparebanker – Sparebankutvalgets utredning

18. november ble den enstemmige sparebankutredningen fremlagt. Det foreslås flere viktige endringer av betydning for sparebankenes kapitalstruktur og videreutvikling, herunder:

• Sparebanker skal stå fritt til å omdannes til aksjesparebanker
• Adgangen til å utbetale overskudd som utbytte til kundene avvikles
• Forenelighet med CRR: lik tapsfordeling mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen
• Eierandelsmodellen: Oppdatert kapitalstruktur for sparebankene
• Nye og mer utfyllende regler om sparebankstiftelsene

Forenklet omdanningsadgang for sparebanker

Gjeldende rett

I dag kan grunnfonds- og eierandelskapitalbanker omdannes til aksjesparebanker med tilslutning fra minst to tredjedeler av stemmene på generalforsamlingen. Det må imidlertid søkes om tillatelse. Etter finansforetaksloven § 12-13 tredje ledd skal det blant annet legges vekt på at en sparebank som hovedregel bør være organisert som grunnfondskapital- eller eierandelskapitalbank. I praksis innebærer regelen at det ikke gis tillatelse til omdanning, med mindre det finnes tungtveiende grunner som taler for omdanning. Det har heller ikke vært uvanlig at konsesjonsmyndigheten stiller som vilkår at sparebankstiftelsen som opprettes i forbindelse med omdanningen skal ha en vedtektsfestet minste eierandel i den omdannede banken.

Forslag fra utvalget

Utvalget foreslår å oppheve bestemmelsen i finansforetaksloven § 12-13 tredje ledd, slik at sparebankene står fritt til å velge om de skal være organisert som aksjesparebank, grunnfondskapital- eller eierandelskapitalbank. Regelverket bør ikke stille spesielle vilkår for å tillate slik omdanning. Det vises til at den begrensede eierinnflytelse som egenkapitalbeviseierne har, medfører at andre representanter på generalforsamlingen har mulighet til å blokkere en slik beslutning. En overprøving av generalforsamlingens beslutning ut fra strukturpolitiske hensyn er derfor unødvendig og lite hensiktsmessig, etter utvalgets oppfatning. Dette underbygges også av at gaveinstituttet, tilgangen til banktjenester og lokale kompetansearbeidsplasser ikke direkte kan sies å være påvirket av organisasjonsform. Utvalget viser her til at også en større bank vil kunne være interessert i å opprettholde en fysisk tilstedeværelse i et distriktsområde så lenge kundene bruker filialens tjenester på en måte som gjør det lønnsomt å opprettholde den. Videre innebærer den digitale utviklingen at det ikke er like stor etterspørsel etter fysiske bankfilialer.

For øvrig foreslår utvalget at det bør legges til rette for en tvungen omdanning av sparebanker ved krisehåndtering. Utvalget antar at dette også vil vurderes tatt inn i krisehåndteringsplanene og arbeidet med krisehåndteringsegnetheten til bankene.

Bruk av sparebankbetegnelsen ved omdanning er i dag forbeholdt de tilfeller hvor sparebankstiftelsen som er opprettet ved omdanningen, eier minst ti prosent av aksjene, jf. finansforetaksloven § 2-19 tredje ledd. Utvalget foreslår at bruk av sparebankbetegnelsen skal være mulig uavhengig av om sparebankstiftelsens eierandel kommer under ti prosent. Utvalget mener at denne adgangen ikke bør være knyttet til stiftelsens eierandel, med særlig henvisning til mulige fremtidige nedsalg, fusjoner eller utvanning ved emisjoner. Utvalgets vurderinger er på dette punkt i tråd med tidligere forslag fra Banklovkommisjonen (flertall i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. og samlet kommisjon i NOU 2009: 2). Det sentrale vil i stedet være den opprettede sparebankstiftelsens formål.

Konsekvenser

Utvalgets forslag innebærer at omdanning til aksjebank rettslig sett likestilles med omdanning til eierandelskapitalbank. Selv om likestillingen ikke antas å påvirke sparebankenes prefererte organisasjonsform, er det antatt at utfallet av omdanningssøknader blir mer forutberegnelig for bankene. Dette kan medføre at terskelen for å søke omdanning til aksjesparebank senkes.

Avvikling av adgangen til å utbetale overskudd som utbytte til kundene

Gjeldende rett

I 2009 ble det åpnet for at sparebankene kunne dele ut utbytte til kundene fra grunnfondskapitalens andel av overskuddet. Flere sparebanker har derfor de senere år lagt opp til utbetaling av kundeutbytte fra grunnfondet til kunder med innskudd eller lån i banken. Det gis skattemessig fradrag for kundeutbytte, noe som innebærer at kundeutbyttet øker det regnskapsmessige overskuddet for den aktuelle banken.

Forslag fra utvalget

Utvalget mener at kundeutbytte utgjør et brudd med den opprinnelige idéen om at grunnfondskapitalen skal virke i banken eller deles ut som gaver til allmennyttige formål i området der banken ble opprettet. Det er derfor foreslått å fjerne adgangen til å utbetale slikt kundeutbytte. Overskudd på grunnfondskapitalen skal i stedet (alene) gis som gaver til allmennyttige formål.

Konsekvenser

Avviklingen medfører at overskudd på grunnfondskapital forbeholdes som gaver til allmennyttige formål (gaveinstituttet). Utvalget erkjenner at det kan være mer administrativt krevende å utbetale overskudd på grunnfondskapital som gaver til allmennyttige formål enn som kundeutbytte, særlig dersom det må brukes flere ressurser på å identifisere gaveformål med høy nytteverdi i de respektive lokalsamfunn. Utvalget påpeker i den sammenheng at det bør aksepteres et vidt rom for skjønn for bankenes og stiftelsens praktisering av gaveinstituttet innenfor rammen av hva som kan anses som "allmennytte". Spørsmålet om og på hvilke vilkår sparebanker og sparebankstiftelser skal kunne gi gaver til næringsformål, anbefales å bli utredet nærmere, herunder spørsmål knyttet til gaver til såkalte såkornfond.

Kundeutbytte gir skattemessig fradragsrett, noe som har hatt en positiv effekt på bankenes avkastning på egenkapital. Banker som i dag har praktisert utdeling av utbytte på grunnfondskapital til kundene, vil derfor få lavere skattefradrag og lavere egenkapitalavkastning. Banker som utdeler kundeutbytte er for eksempel Sparebanken Vest, SpareBank 1 Østlandet, og Rogaland Sparebank. Utvalget viser til at endringen har konkurransemessige fordeler ved at det vil gjøre det enklere for kundene å sammenligne vilkår mellom ulike banker.

Sikre forenelighet med CRR: Lik tapsfordeling mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen

Gjeldende rett

I dag beskytter grunnfondskapitalen eierandelskapitalen mot tap, noe som fører til at eierandelskapitalen er mindre risikoutsatt. Overskudd i sparebanker med eierandelskapital deles etter eierbrøken mellom eierandelskapital og grunnfondet. Ved underskudd er det fastsatt en prioritetsrekkefølge: Grunnfondet tar en større del av tapet, og eierandelskapitalens bidrag til tapsdekningen påvirkes av hvor stor andel av eierandelskapitalens overskudd som tidligere er tilbakeholdt og avsatt til utjevningsfondet. Vedtektsfestet eierandelskapital tar tap sist.

Fra et EU-/EØS-rettslig ståsted har EBA uttalt at gjeldende norske regler om at grunnfondskapitalen har svakere prioritet enn eierandelskapitalen og dermed beskytter eierandelskapitalen mot tap, ikke er i samsvar med kravene til klassifisering av ren kjernekapital etter CRR. EBA har derfor uttalt at egenskapene må endres for at instrumentene skal kunne medregnes som ren kjernekapital. Den norske finansnæringen har imidlertid så langt uttrykt at de er uenige i disse vurderingene.

Forslag fra utvalget

Utvalget foreslår at reglene om sparebankenes egenkapitalstruktur endres slik at det ikke er tvil om kravene til ren kjernekapital i CRR er oppfylt. Det er et uttalt ønske blant mange av sparebankene om å opprettholde dagens kapitalstruktur i eierandelskapitalbankene. Utvalget har derfor først og fremst sett nærmere på mulige endringer i eksisterende regler som kan motvirke at disse bankene må omdannes til aksjebanker for å tilfredsstille kravene i CRR. Utvalget har vurdert ulike modeller, og landet på en såkalt "eierandelsmodell", jf. nærmere om dette nedenfor.

Utvalget foreslår derfor ikke bare å sikre lik tapsfordeling mellom kapitalklassene for å sikre forenelighet med CRR, men går ett skritt lenger ved å innføre en "eierandelsmodell" som gir full likestilling mellom kapitalklassene.

Eierandelsmodellen

Gjeldende rett

I dag har eierandelsbanker to "kapitalklasser": grunnfondskapitalen og eierandelskapital. Kapitalklassene har noe ulik oppbygning, og som nevnt ovenfor er tapsrekkefølgen ulik. De to kapitalklassene har for øvrig hver sine fond for overkurs (henholdsvis kompensasjonsfond og overkursfond), jf. finansforetaksloven § 10-2.

Forslaget fra utvalget

Forslaget om en "eierandelsmodell" innebærer at grunnfondskapitalen og eierandelskapital skal struktureres likt, med pari passu tapsabsorbering og prioritet. For å etablere en slik struktur foreslår utvalget at deler av dagens grunnfondskapital vedtektsfestes (pålydende blir tilsvarende som for egenkapitalbevis, og antall "grunnfondsandeler" korresponderer med eierbrøken). Det opprettes dermed en "syntetisk" egenkapitalbevisklasse som behandles på samme måte som egenkapitalbevis, men med den forskjell at grunnfondsandelene ikke er utstedt eller omsettelige og ikke gir samme type eierbeføyelser. Eierbrøken vil fremover bestemmes av forholdet mellom antallet egenkapitalbevis og grunnfondsandeler.

Dagens overskuddsfond og kompensasjonsfond foreslås slått sammen til felles overkursfond. Tilsvarende vil utjevningsfondet og gjenværende grunnfond og gavefond slås sammen til felles opptjent egenkapital.

Den nye eierbrøken legges til grunn ved fordeling av overskudd og underskudd. Dette innebærer i sin tur en likebehandling av emisjonskurs over og under bokført verdi. Da er det heller ikke nødvendig å foreta en beregning av hvor stor andel som skal til overkursfondet og kompensasjonsfondet.

Det er ikke foreslått endringer av generalforsamlingens sammensetning, dvs. ingen økt eierinnflytelse for egenkapitalbeviseierne. Dette innebærer at stemmeretten for egenkapitalbeviseierne på generalforsamlingen videreføres, slik at den vil være begrenset til å ligge i intervallet 20 til 40 prosent. Utvalget viser her til denne begrensningen må sees i sammenheng med "oppkjøpsvernet" og vern mot uønskede sammenslåinger, samt at de bankene som ønsker en mer velkjent og utbredt styringsmodell, kan velge å beslutte omdanning til aksjebank.

Konsekvenser

Endringen innebærer en omstrukturering av kapitalstrukturen i sparebanker, og større grad av likebehandling mellom grunnfondskapital og eierandelskapital. Utvalget viser til at eierandelsmodellen vil innebære enkelte fordeler for eierne, herunder ved at reglene forenkles og blir klarere ved eksempelvis emisjoner. Samtidig kan innføring av regler om forholdsmessig tapsabsorbering svekke fordelene ved å eie egenkapitalbevis sammenlignet med aksjer i samme bank. Dette vil kunne skifte eiernes syn på fordelene ved at banken er organisert som en eierandelskapitalbank, og kan bety at egenkapitalbeviseiere vil arbeide for å omdanne banken til en aksjesparebank som potensielt vil gi økt eierinnflytelse.

Nye og mer utfyllende regler om sparebankstiftelsene

Gjeldende rett

I dag er regler om finans- og sparebankstiftelser inntatt i del IV og V i finansforetaksloven kapittel 12, herunder regler om styring, organer, utstedelse av egenkapitalbevis og adgangen til å oppta lån.

Forslaget fra utvalget

Utvalget foreslår å plassere reglene om finans- og sparebankstiftelser i et eget kapittel i finansforetaksloven (kapittel 12A). Enkelte foreslåtte endringer for alle finansstiftelser er:

• betegnelsen generalforsamling endres til "stiftelsesråd"
• oppheve adgangen til å utstede egenkapitalbevis
• krav om daglig leder i tråd med stiftelseslovens ordinære regler (over 3 millioner i grunnkapital)
• presisering om at utdelinger fra stiftelsen i et enkeltår må være forsvarlig og hensynta stiftelsens formål

For sparebankstiftelser foreslås blant annet følgende:

• oppheve kravet om at en andel av generalforsamlingens (stiftelsesrådets) medlemmer i sparebankstiftelser skal rekrutteres blant innskytere i banken
• lovfeste kompetansekrav til styremedlemmene og daglig leder i stiftelsen. I styret bør det normalt samlet finnes kunnskap om blant annet (1) lokalsamfunnet som stiftelsen springer ut av og kan yte støtte til, (2) banksektoren, (3) økonomi og finans, (4) kapitalmarkeder og kapitalforvaltning og (5) markedsføring og kommunikasjon
• utdeling av gaver fra stiftelsen foreslås å kunne delegeres til daglig leder
• Någjeldende låneopptaksadgang er foreslått videreført

Konsekvenser

Utvalget viser til at forslaget kan føre til noe økte administrative og økonomiske konsekvenser for stiftelsene.

Veien videre

Utredningen er på høring med frist for innspill 3. februar 2025.