Finanstilsynets forslag til gjennomøring av CRR3: Viktige endringer i kapitalkravsregelverket

Finanstilsynet vurderer også videreføring av makrotilsynsvirkemidler og nasjonale valg under CRR3. Forslaget antas å redusere forskjellene mellom IRB- og standardmetodebanker, samt utjevne forskjeller mellom norske og utenlandske banker ved resiprositet.

Høringsnotatet er nå sendt på høring med høringsfrist 4. september 2024. Finansdepartementet har tidligere uttrykt ønske om at endringene skal tre i kraft i Norge samtidig som i EU, dvs. 1. januar 2025, noe Finanstilsynet også legger til grunn ved sine endringsforslag. Forslag til gjennomføring av CRD VI vil oversendes til Finansdepartementet på et senere tidspunkt. CRD VI skal være gjennomført i medlemsstatenes lovgivning 18 måneder og én dag etter direktivets ikrafttredelse.

Vi gjennomgår de sentrale endringsforslagene.

Gjennomføringsteknikk

Kapitalkravsforordningen (CRR) er inkorporert i norsk rett ved henvisning i CRR/CRD IV-forskriften § 2. Finanstilsynet foreslår at endringene i CRR3 gjennomføres ved at endringsforordningen inntas i inkorporasjonsbestemmelsen i forskriftens § 2 første ledd som ny bokstav k. Forordningen vil dermed inkorporeres og gjelde som norsk forskrift som sådan, med eventuelle EØS-tilpasninger.

Som følge av denne gjennomføringsteknikken, foreslås det i hovedsak kun mindre endringer i CRR/CRD IV-forskriftens øvrige bestemmelser. Finanstilsynet viser imidlertid til at høringsnotatet også har som formål å informere om vesentlige regelendringer i EU, som etter at inkorporeringsbestemmelsen trer i kraft vil gjelde som norsk rett. Høringsnotatet gir også grunnlag for vurderingen av nasjonale valg under CRR3.

Sentrale endringer i standardmetoden

Eksponeringer sikret med pant i fast eiendom

Etter CRR3 gis eksponeringer sikret med pant i boligeiendom en risikovekt på 20 % for eksponeringer innenfor 55 % av verdien på panteobjektet. Det innebærer lavere risikovekter enn i dag for alle boliglån med belåningsgrad under 80%, mens risikovekten vil være tilnærmet den samme som i dag for eksponeringer med høyere belåningsgrad.

Eksponeringer sikret med pant i næringseiendom vil gis en risikovekt på 60 % for utlån innenfor 55 % av verdien på panteobjektet. For inntektsgenererende næringseiendom – næringseiendom der låntakerstilbakebetalingsevne i hovedsak er avhengig av kontantstrømmer fra eiendommen, som Finanstilsynet legger til grunn vil være de fleste næringseiendommer – vil risikovekten øke til mellom 70 og 110 %, avhengig av belåningsgraden.

Det nasjonale handlingsrommet til å fastsette strengere krav til utlån med pant i fast eiendom videreføres i CRR3. Finanstilsynet vurderer at risikobildet tilsier en mer konservativ behandling av eksponeringer med pant i næringseiendom og fritidseiendom enn hovedreglene i CRR3, og foreslår derfor bruk av nasjonale handlingsrom for eksponeringer sikret med pant i næringseiendom og fritidseiendom:

• Etter dagens krav skal pantesikkerhet i næringseiendom ikke hensyntas ved fastsettelse av risikovekt. Finanstilsynet foreslår at pant i næringseiendom fremover skal kunne hensyntas, under forutsetningen av at risikovektene som normalt gjelder for inntektsgenererende næringseiendom gjelder for alle eksponeringer med pant i næringseiendom. Risikovektene for utlån med pant i inntektsgenererende næringseiendom vil dermed gjøres gjeldende for all næringseiendom, uavhengig av inntektsgenerering og tapsnivået de siste årene. Landbrukseiendommer foreslås holdt utenfor den nasjonale tilpasningen, og følger således hovedregelen i CRR3.
• I dag skal utlån sikret med boligeiendom som tilsvarer inntil 80 % av panteobjektets verdi ilegges risikovekt på 35 %, som for fritidseiendom er redusert til inntil 60 % av panteobjektets verdi etter CRR/CRD IV-forskriften. Med endringene i CRR3 kan delen av lånet som tilsvarer inntil 55 % av panteobjektets verdi ilegges risikovekt på 20 %. Etter Finanstilsynets vurdering er markedet for fritidseiendom mer volatilt og sårbart enn markedet for primærbolig, og foreslår derfor å redusere grensen på 55 til 40 %. Finanstilsynet tilråder med dette at eksponering med pantesikkerhet i fritidseiendom i Norge innenfor 40 % av forsvarlig verdigrunnlag kan gis en risikovekt på 20 %.
• Det nasjonale handlingsrommet til å øke risikovekten for utlån sikret med pant i låntakers primærbolig, er i dag ikke benyttet av norske myndigheter. Finanstilsynet tilråder at handlingsrommet forblir ubenyttet, på grunnlag av strengere krav til verdsettelse av fast eiendom under CRR3 og den risikoreduserende effekten av utlånsforskriften.

Mer risikosensitiv beregning av kapitalkrav for kredittrisiko

Endringene i CRR3 medfører at standardmetoden blir mer risikosensitiv. Dette skyldes blant annet endringer i eksponeringsverdiene, med nye konverteringsfaktorer for poster utenfor balanse. Det innføres også en ny risikokategori med konverteringsfaktor på 40 %, for forpliktelser uavhengig av løpetid som ikke faller inn under andre kategorier.

Det gjøres enkelte endringer i eksponeringskategoriene, som bidrar til å gjøre standardmetoden mer risikosensitiv. Det innføres en egen kategori for kjøp, utvikling og oppføring av fast eiendom (ADC-eksponeringer), som i dag er omfattet av en mer generell høyrisikobestemmelse. ADC-eksponeringer skal som hovedregel risikovektes 150 %, men 100 % risikovekt kan benyttes dersom finansieringen oppfyller kriterier om forhåndssalg eller egenkapitalandel. Her har EBA allerede foreslått retningslinjer, som innebærer en risikovekt på 100 % dersom det foreligger (i) 50 % forhåndssalg og forhåndsleiekontrakter med henholdsvis et kontantinnskudd lik eller høyere enn 10 % av salgsprisen og lik eller høyere enn tre ganger den månedlige leieprisen, eller salgs- og leiekontrakter, og (ii) egenkapitalandel på 35 %, dvs. betydelig investering i prosjektet av utbygger.

For massemarkedseksponeringer stilles det krav til institusjonenes risikostyringsrammeverk og langsiktige behandling av slike eksponeringer for å kunne benytte risikovekt på 75 %, det presiseres hvilke eksponeringer som ikke omfattes av massemarkedskategorien, og såkalte transaktøreksponeringer innføres som en ny underkategori med en lavere risikovekt på 45 %.

Eksponeringer mot spesialiserte utlån til foretak med kredittvurdering fra et registrert kredittvurderingsbyrå får ulike risikovekter ut fra kredittkvaliteten, mens foretak uten kredittvurdering fra registrert kredittvurderingsbyrå som hovedregel vil få en risikovekt på 100 %.

Sentrale endringer i IRB-metoden

Innføring av kapitalkravsgulv

CRR3 innfører et nytt kapitalkravsgulv for foretak som benytter interne modeller for én eller flere risikokategorier, med et krav om at det samlede beregningsgrunnlaget skal være minst 72,5 % av beregningsgrunnlaget ved bruk av standardmetoden for alle risikokategorier ("out-put floor"). Innføringen av kapitalkravsgulvet skal redusere forskjeller i kapitalkravet for IRB- og standardmetodebankene.

Kapitalkravsgulvet skal fases inn gradvis over en femårsperiode, frem til 2030. Som følge av denne gradvise innfasingen, forventer ikke Finanstilsynet at kapitalkravsgulvet vil få full effekt for de fleste norske banker før i 2030.

Finanstilsynet foreslår for øvrig at det nasjonale handlingsrommet som medfører at datterforetak kan unntas fra gulvkravet dersom det er oppfylt på øverste konsolideringsnivå nasjonalt, ikke benyttes. Det vises i denne sammenheng til et ønske om at risikoen skal måles forsvarlig på alle nivåer. Finanstilsynet tilråder dermed at norske foretak ikke skal kunne oppfylle kapitalkravsgulvet på 72,5 % på konsolidert basis.

Minimumsnivåer for pd og lgd - "input floors"

Minimumsnivået for PD endres fra dagens 0,03 % til 0,05 % for de fleste eksponeringer ved CRR3.

CRR3 innfører videre nye minimumsnivåer ("input floors") for LGD. For eksponeringer mot massemarkedet erstattes gjeldende minimumsnivå for vektet gjennomsnittlig LGD ( i dag 10 % for eksponeringer sikret med boligeiendom og 15 % med næringseiendom) med minimumsnivåer på engasjementsnivå (og ikke porteføljesnitt som etter dagens regler). Minimumsnivået vil avhenge av sikkerhetsdekning og type pant. For boliglån gjelder nå et minimumsnivå på 5 % uavhengig av belåningsgrad.

CRR3 viderefører det nasjonale handlingsrommet til å – på enkelte vilkår – fastsette et høyere LGD gulv for massemarkedseksponeringer sikret med pant i bolig- eller næringseiendom. Et LGD-gulv på 20 % for pant i boligeiendom har vært gjeldende i Norge siden 2014. Finanstilsynet foreslår nå at dette oppheves, og viser til at tilsynsmessige krav til modellkalibrering – slik som Finanstilsynets referanseformel i rundskriv 3/2021 – er mer egnet for å sikre forsvarlige LGD-nivåer. Finanstilsynet understreker likevel at minimumsnivåene etter deres vurdering er svært lave, slik at disse bør forbeholdes engasjementer med svært lav risiko. Det vises til at et gradert gulv med høyere minimumsnivåer for høyere belåningsgrader kan vurderes på et senere tidspunkt, hvor legges det til grunn en adgang til å sette ulike minimumsnivåer for ulike segmenter.

Finanstilsynet viser for øvrig til at rundskriv 3/2021 om krav til IRB-modeller, vil måtte oppdateres som følge av disse endringene.

Skaleringsfaktoren på 1,06 fjernes

Skaleringsfaktoren på 1,06 fjernes fra risikovektformelen under CRR3. Det anslås at dette vil innebære at risikovektene gjennomgående reduseres med 5,7 %. Finanstilsynet viser til at dette er begrunnet med andre begrensninger i bankenes bruk av IRB-metoden, herunder kapitalkravsgulvet, som begrenser risikoen for undervurdering av kapitalkravet.

IRB-metoden kan benyttes på valgte enkeltkategorier

I dag må IRB-metoden som utgangspunkt benyttes på alle eksponeringskategorier. Dette prinsippet erstattes i CRR3 med et prinsipp om at IRB-metoden må benyttes på minst én av kategoriene, slik at IRB-metoden vil tillates benyttet på enkeltkategorier. Finanstilsynet viser til at endringen er begrunnet med at det ikke er ønskelig at IRB-modellen benyttes for porteføljer med utilstrekkelig datagrunnlag for robust modellering. Bankene må for øvrig dokumentere at standardmetoden ikke brukes for å redusere kapitalkrav.

Finere inndeling av eksponeringskategorier og begrensninger i bruk av irb-metoden

Med CRR3 innføres en finere inndeling av eksponeringskategorier for IRB-metoden. Eksponering mot regionale og lokale myndigheter og enheter i offentlig sektor skilles ut i egen kategori, fra kategorien sentrale myndigheter og sentralbanker. Videre skilles eksponering mot kollektive investeringsfond ("CIU") ut som egen kategori, fra kategorien egenkapitaleksponeringer ("equity"). Videre tillater ikke CRR3 bruk av IRB-metoden for egenkapitaleksponeringer og den nye kategorien for eksponering mot kollektive investeringsfond.

Bruk av avansert IRB-metode begrenses og nivået på regulatorisk LGD reduseres

CRR3 innskrenker adgangen til å benytte den avanserte IRB-metoden med egne LGD- og KF-estimater. Den avanserte IRB-metoden vil ikke lenger kunne benyttes for eksponeringer mot store foretak (foretak med omsetning over 500 millioner euro) som ikke faller inn under kategorien "spesialiserte utlån" eller for eksponeringer mot institusjoner eller andre foretak i finanssektoren. For disse eksponeringene vil regulatorisk LGD følge bestemmelsene for den grunnleggende IRB-metoden, KF beregnes etter standardmetoden, og M settes til standardverdien på 2,5.

Regulatoriske LGD reduseres i CRR3 fra 45 til 40 % for usikrede eksponeringer mot foretak for den grunnleggende IRB-metoden. Samtidig endres reglene for effekten av sikkerhet på regulatorisk LGD, slik at LGD-verdiene for sikrede deler reduseres fra 35–40 % til 0–25 %, avhengig av type pant. Sikkerheten skal avkortes med en volatilitetsjustering på 40 % for eiendom. For eksponeringer med pant i fast eiendom er utfallsrommet for LGD 20 til 40 %, mot dagens 35 til 45 %.

Andre makrotilsynsvirkemidler - videreføring av økte risikovekter for eksponeringer med pant i bolig og næringseiendom for IRB-bankene

Etter CRR artikkel 458 kan nasjonale myndigheter innføre nasjonale makrotilsynsvirkemidler – blant annet øke kapitalkrav, risikovekter for eksponeringer med pant i boligeiendom eller næringseiendom, eller øke kapitalbevaringsbufferen – dersom det er endringer i intensiteten i makro- eller systemrisiko i det finansielle systemet som kan få alvorlige negative følger for det finansielle systemet og for realøkonomien. En forutsetning for dette er at andre tiltak ikke er hensiktsmessig og effektivt for å håndtere risikoen. Videre må tiltakene varsles relevante EU-/EEFTA-myndigheter før tiltakene iverksettes, som skal godkjenne disse med mindre risikovekten ikke øker med mer enn 25 % av det som er fastsatt i forordningen. Tiltakene kan da innføres for to år av gangen. Dette nasjonale handlingsrommet videreføres i CRR3.

Ved gjennomføring av CRR3 i norsk rett, foreslår Finanstilsynet å øke minstekrav til gjennomsnittlige risikovekter for utlån med pant i bolig fra dagens 20 til 25 % for IRB-bankene. Dette er begrunnet med Finanstilsynets vurdering av betydelig usikkerhet om bankenes PD- og LGD-estimater i tilstrekkelig grad fanger opp sårbarheten i husholdningene og fallhøyden i boligmarkedet, i tillegg til usikkerheten om de resulterende risikovektene fanger opp risikoen i boligmarkedet. Finanstilsynet kommer til en gjennomsnittlig risikovekt på 25 % ved å benytte minimumsnivåene for bankenes langsiktige kalibreringsnivåer for PD og LGD direkte i risikovektformelen, som gir risikovekter på mellom 23 og 29 %. På bakgrunn av dette mener Finanstilsynet at 25 % fremstår som et rimelig minimumsnivå. Finanstilsynet viser også til analyser fra Norges Bank fra 2013 i denne sammenhengen, som indikerer at gjennomsnittsnivået for risikovekt bør være mellom 20 og 30 %, hvor gjeldsoppbygningen i husholdningene og økningen i boligprisene de senere årene – etter Finanstilsynets vurdering – tilsier at risikogulvet bør være nærmere midten enn bunnen av dette intervallet.

Finanstilsynet foreslår også å øke minstekravet til gjennomsnittlige risikovekter for utlån med pant i næringseiendom fra dagens 35 til 45 % for IRB-bankene. Finanstilsynet viser blant annet til at en gjennomsnittlig risikovekt på 45 % vil være på nivå blant de laveste norske IRB-bankene, noe som bidrar til å begrense ytterligere reduksjoner eller utilsiktede lave nivåer, også for utenlandske bankers virksomhet i Norge.

Finanstilsynet vurderer at andre alternative tiltak ikke er hensiktsmessig og effektivt for å håndtere risikoen. Mer uklart er Finanstilsynets vurdering av at økt minimumsnivå på 25 og 40 % kan iverksettes uten godkjennelse av EU-/EFTA-myndigheter, på grunnlag av bankenes egne risikovekter for boliglån på mellom 17 og 23 % og for næringseiendom på over 40 %, da forordningen ser ut til å ta sikte på risikogulv som settes over 25 % av det som er fastsatt i forordningen selv.

Andre endringer

Kapitalkrav for markeds- og operasjonell risiko

Ettersom det er få norske banker som rapporterer kapitalkrav for markedsrisiko, viser Finanstilsynet til at endringene for markedsrisiko vil ha begrenset effekt for norske banker. CRR3 innebærer blant annet strengere og mer omfattende regler for hvilke instrumenter som skal tilordnes handelsporteføljer og bankporteføljer, for å begrense muligheten for regulatorisk arbitrasje.

CRR3 erstatter den eksisterende metoden for å estimere kapitalkrav for operasjonell risiko med en ny standardmetode som ikke er modellbasert. Det innføres også en tydeligere og harmonisert definisjon av operasjonell risiko. Videre skal EBA utarbeide forslag til utfyllende regler og retningslinjer knyttet til operasjonell risiko, herunder hvordan kapitalkravet skal beregnes. Ved beregning av kapitalkrav, åpnes det for at forsikringspoliser vil kunne tillates brukt som risikoreduserende teknikk.

Verdsettelse av eiendom

Reglene for verdsettelse av eiendom skjerpes i CRR3, både for verdsetting generelt og for re-verdsetting. Dette skal hensynta at markedsprisen kan være vesentlig overvurdert. Ved re-verdsetting kan den nye verdien ikke overstige gjennomsnittsverdien de siste seks årene for boligeiendom eller de siste åtte årene for næringseiendom. En overgangsordning gjør at det ikke er nødvendig å re-verdsette alle sikkerheter når CRR3 implementeres, men alle verdsettinger og re-verdsettinger etter virkningstidspunktet må følge de nye reglene. Finanstilsynet foreslår å videreføre det nasjonale valget om verdivurderingsprinsipper for verdsetting av pantelån som er en del av sikkerhetsmassen i obligasjoner med fortrinnsrett ("OMF").

Konsolidering - definisjonsendringer

CRR3 gjør endringer i definisjoner som benyttes i reglene om hvilke foretak som skal konsolideres. Det gjelder blant annet definisjonen av finansinstitusjon, tilknyttede tjenester og finansielt holdingforetak. I tillegg vil definisjonen av mor- og datterforetak knyttes opp mot kontrollebegrepene i regnskapsdirektivet og IFRS. Finanstilsynet vurderer at definisjonsendringene ikke vil medføre realitetsendringer i hvilke foretak som skal konsolideres. Det utelukkes imidlertid ikke fremtidige endringer i gjeldende regler som følge av økende harmonisering og EBAs tildelte rolle i å avgjøre om andre foretak kan anses for å yte tilknyttede tjenester. Finanstilsynet legger videre til grunn at høringsnotat 6. februar 2023 om tekniske endringer i CRRD/VRD IV-forskriften, for å unngå overlappende bestemmelser med forordningen, følges opp.

Kapitalkrav for kredittverdijusteringsrisiko (CVA-risiko)

Definisjon av CVA-risiko er endret i CRR3, for å presisere at CVA-risiko har til hensikt å omfatte både kredittrisikotillegg ("credit spread risk") og markedsrisiko for porteføljen av omsatte transaksjoner med en gitt motpart. Virkeområdet endres også for å klargjøre hvilke verdipapirfinansieringstransaksjoner som er underlagt kapitalkrav for CVA-risiko, hvor CVA vil omfatte alle derivater som ikke handles i regulerte markeder, med unntak av kredittderivater som reduserer beregningsgrunnlaget. Ytterligere endringer og presiseringer gjøres også for CVA-risiko.

Ren kjernekapital – preferanseaksjer og medregning fjernes fra forskriften

Finanstilsynet foreslår at CRR/CRD IV-forskriften § 5 punkt 4 om preferanseaksjer og punkt 15 om medregning fjernes fra poster som inngår i ren kjernekapital. Dette er begrunnet med at forskriftsbestemmelsene dels er overlappende med CRR og at utfyllende forordninger fastsetter mer detaljerte regler for når slike poster kan medregnes. Videre foreslås det å oppheve angivelsen av "Innbetalt konsernbidrag (...)" i punkt 5 og "Akkumulerte inntekter og kostnader som ikke inngår i andre poster" i punkt 13, samtidig som at punkt 14 endres slik at den omfatter både innskutt og annen opptjent egenkapital. Dette er begrunnet med at listen over poster som inngår i ren kjernekapital bør begrenses til poster som eksplisitt er nevnt i lov eller forskrift.

Vesentlig kredittforpliktelse ved skyldners mislighold

Finanstilsynet viser til at CRR/CRD IV-forskriften § 7 i dag inneholder elementer av dobbeltregulering, ved å angi terskelverdier som regulert i forordning EU 2018/171, i tillegg til å regulere hvordan disse skal anvendes. Kategorien for massemarkedsengasjementer og engasjementer med fysiske personer i andre engasjementskategorier tar heller ikke høyde for at mislighold kan defineres på eksponeringsnivå for massemarkedseksponeringer. Finanstilsynet foreslår med dette at deler av dagens bestemmelse i CRR/CRD IV-forskriften § 7 oppheves. Den foreslåtte bestemmelsen tar kun sikte på å definere hvorvidt en forfalt kredittforpliktelse er vesentlig, med henvisning til terskelverdiene i forordning EU 2018/171.

Konsekvenser for bankenes kapital

For europeiske banker er det antatt at CRR3 vil øke kravene til kjernekapital med 13 % samlet for IRB-banker og standardmetodebanker, etter full innfasing etter overgangsperioden. For norske banker vil effektene variere grunnet en høyere andel boliglån og fordi det nye kapitalkravsgulvet ikke vil ramme de fleste norske IRB-banker fullt ut før endt overgangsordning for gulvet i 2030. Finanstilsynet understreker at det er vanskelig å konkludere om de nye reglene vil styrke eller svekke norske bankers kapitalisering, men tiltakene vil redusere forskjellene mellom IRB- og standardmetodebankene. Resiprositet vil også kunne utjevne forskjellene mellom norske og utenlandske banker, noe som vil kunne øke konkurransen i bankmarkedet.

Videre prosess

Prosessen med innlemmelse av CRR3 og CRD IV i EØS-avtalen forventes påbegynt etter formell vedtakelse av endringene i EU og publisering i OJ. Eventuelle konstitusjonelle forbehold (såkalte "artikkel 103-forbehold") kan potensielt forsinke dette.